Economia
La cooperazione Euro-Mediterranea: una sfida sempre aperta
In un momento in cui il Mediterraneo è diventato terreno di forti tensioni
- a causa di focolai di guerra, di escalation di violenza, di povertà
e conseguente crisi umanitaria di notevoli proporzioni, torna più che mai
attuale il tema della cooperazione. È opinione diffusa che all'instabilità
politica, economica e sociale dei Paesi della sponda sud del Mediterraneo abbia
contribuito notevolmente l'assenza di una effettiva cooperazione euro-mediterranea,
invocata da decenni da più parti, da chi con una dose di razionalità
e lungimiranza paventava il manifestarsi di fenomeni imprevedibili e di difficile
controllo come quelli a cui oggi stiamo assistendo, che ormai fanno parte della
storia dell'inizio del Terzo millennio.
L'invito alla cooperazione e alla solidarietà tra i popoli si legge, infatti, non solo nelle encicliche sociali, che hanno una matrice chiaramente cristiana, come la Populorum Progressio scritta da papa Paolo VI ben 48 anni fa, ma anche in numerosi scritti di alcuni economisti che nelle loro analisi hanno preso in considerazione la gravità del gap economico tra il Nord e il Sud del mondo e gli effetti destabilizzanti per le economie occidentali derivanti da potenziali cambiamenti negli equilibri economici e politici dei Paesi sottosviluppati, in particolare dell'area mediterranea. Qui mi piace riproporre la lettura di qualche stralcio del mio articolo La cooperazione nel Bacino mediterraneo, pubblicato nel luglio 1991 nella rivista Il dottore commercialista oggi, che, a distanza di 25 anni, mostra tutta la sua attualità.
«[...] È proprio nelle aree più deboli che si scaricano gli effetti del persistere di ineguaglianze nella distribuzione delle risorse e nel ritmo dello sviluppo economico. Mediterraneo, Sud-est asiatico e Centroamerica sono, infatti, le zone a più alto rischio, dove si susseguono tensioni e guerre, coinvolgendo i paesi industrializzati con forte pregiudizio per la pace mondiale [...]. La propulsione all'auspicato sviluppo deve venire soprattutto dai paesi industrializzati, cioè da quei paesi che hanno gli strumenti e la capacità di combinare fattori umani e finanziari [...] sviluppando e consolidando con le aree più deboli non solo un flusso di scambi commerciali, ma una "cooperazione" mirata allo sviluppo economico, al trasferimento di tecnologie e know-how, alla creazione di joint ventures, alla tutela dell'ambiente. In quest'ottica la responsabilità deve essere assunta da Stati Uniti, Giappone ed Europa, coordinando le proprie politiche economiche e proiettandosi rispettivamente verso l'America Latina, il sud-est asiatico e il Mediterraneo. Si tratta in sostanza di seguire quel comportamento di "razionalità limitata" suggeritoci da H. A. Simon, cioè di un comportamento realistico – nel senso che una teoria o un comportamento economico devono basarsi sulla realtà delle osservazioni, valutando di volta in volta circostanze e problemi nuovi che si vanno presentando – e dinamico, nel senso che le trasformazioni dell'ambiente circostante possono permettere una evoluzione comportamentale alla ricerca di ulteriori miglioramenti e nuove soluzioni. Tra queste trasformazioni ne ricordiamo alcune, quali l'allargamento della Comunità economica europea, [...] che ha visto aumentare il peso delle regioni del Sud Europa e spostare il baricentro della politica comunitaria nell'area mediterranea; la fine delle politiche di controllo del Mediterraneo da parte di USA e URSS, che rende liberi i paesi mediterranei di offrire le proprie potenzialità economiche; l'inquinamento del mar Mediterraneo, che ne minaccia l'equilibrio biologico. Sono trasformazioni queste che offrono l'opportunità di una cooperazione fra i paesi del bacino mediterraneo al fine di eliminare i conflitti concorrenziali, di avviare uno sviluppo armonico tra mondo occidentale e mondo arabo, di difendere un mare che accomuna paesi e popoli dell'Europa, dell'Africa e dell'Asia. [...]. Le trasformazioni in atto e il susseguirsi di tensioni nel Mediterraneo devono comunque fare riflettere molto sulla necessità di accelerare i tempi e continuare in maniera più incisiva sulla via della cooperazione [...]. Si è consapevoli che la presenza nell'area mediterranea di una realtà eterogenea dal punto di vista economico, politico, culturale e religioso rende estremamente difficile il cammino verso la creazione di un'area integrata economicamente e politicamente. Le numerose incognite che scaturiscono da questa varia e complessa realtà mediterranea rendono inadeguata l'applicazione delle varie teorie economiche, [che]... impone quindi la struttura di un modello altrettanto complesso, formato da numerose incognite e numerose variabili, e pertanto innovativo ed originale, nell'ambito di un sistema nuovo di dialogo Nord-Sud. La novità di questi modelli di integrazione riguarda essenzialmente quelle strategie necessarie per creare le condizioni su cui può fondarsi la cooperazione. Si tratta inoltre di seguire non strategie alternative ma strategie parallele, volte alla specializzazione produttiva, ad intensi scambi commerciali, a creare elevati livelli della domanda interna, alla riqualificazione professionale, alla creazione di aree integrate all'interno dei paesi terzi mediterranei, allo sviluppo delle reti di comunicazione, nonché [...] la costituzione di una Banca Centrale del Mediterraneo. Queste condizioni devono rappresentare obiettivi di breve e medio periodo nella prospettiva a lungo termine dello sviluppo dei singoli paesi e dell'intera area mediterranea. E nell'area mediterranea includiamo certamente anche i paesi del Sud-Europa – e quindi il nostro Mezzogiorno e la Sicilia – che riteniamo debbano sentirsi particolarmente coinvolti nel processo di sviluppo del bacino mediterraneo e considerare l'attuale momento una importante, forse irripetibile, opportunità per avviare uno sviluppo autonomo. Non è affatto contraddittorio sentirsi mediterranei ed europei allo stesso tempo. [...] Ci sembra cioè fondamentale che il Mezzogiorno d'Italia sia inserito a pieno titolo nelle strategie di politica economica nazionale e comunitaria in un momento in cui il Mediterraneo si avvia a vivere un momento storico estremamente importante [...]».
Rileggendo l'articolo dopo 25 anni ci si rende conto che la cooperazione è una sfida non solo ancora aperta ma più difficile da realizzare di fronte ai cambiamenti politici, economici e sociali che negli ultimi due decenni si sono verificati nell'area mediterranea. Per cercare di comprendere la disastrosa situazione che caratterizza oggi il Mediterraneo e riflettere sulle scelte necessarie per affrontare i nuovi problemi e ridisegnare il futuro è utile dare uno sguardo al passato in tema di cooperazione.
L'idea di cooperazione allo sviluppo è nata subito dopo la seconda guerra mondiale, cioè alla fine del periodo contrassegnato da una tendenza espansionistica in molti paesi, sia occidentali che orientali, come dimostrano i vari conflitti per la conquista di nuovi territori culminati nelle due guerre mondiali. La consapevolezza, mai avvertita prima, che i Paesi che avevano raggiunto l'indipendenza (soprattutto in Africa), dopo un vissuto di periodo coloniale, non erano in grado di raggiungere condizioni di vita paragonabili agli altri Paesi misero in risalto lo squilibrio economico e il sottosviluppo, che è diventato inaspettatamente un problema politico di fondamentale importanza, che diede avvio - oltre all'intensificarsi degli studi a livello teorico sulle cause del sottosviluppo e alla formulazione di varie teorie dello sviluppo economico - alla cosiddetta Politica di aiuto allo sviluppo da parte delle Nazioni Unite a partire dalla metà degli anni Cinquanta, basata sugli aiuti elargiti dalla BIRS (Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo), appositamente istituita, su accordi bilaterali e sulla politica dei prezzi. Tale politica di aiuto, che aveva il sapore della solidarietà è risultata tuttavia inefficace, sia perché gli impegni assunti dagli Stati non erano vincolanti, e gli aiuti, di fatto, erano inferiori a quelli stabiliti, sia perché venivano gestiti dai Paesi donatori e utilizzati prevalentemente per la creazione di infrastrutture piuttosto che per stimolare la specializzazione produttiva e dare forma a un mercato concorrenziale, sia per la frammentarietà dei Paesi destinatari che li ha resi incapaci di cogliere i vantaggi di tale politica.
Con queste linee guide e di fronte alle tensioni di natura socio-economica ed etnico-religiosa, e alle problematiche politiche ed ideologiche dei Paesi a sud del Mediterraneo, l'allora Comunità economica europea (CEE) ha cominciato a mettere in atto azioni di cooperazione a partire dagli anni Sessanta, prima con accordi privilegiati con alcuni Paesi e, successivamente, con una politica globale per il Mediterraneo, avente per oggetto la cooperazione commerciale, tecnica e finanziaria, formalizzata negli impegni di cooperazione presi con la Conferenza euro-mediterranea di Barcellona nel 1995 (1). La creazione di tre Partenariati, uno politico, uno economico-finanziario e uno socio-culturale, era la strada giusta per rafforzare i rapporti di cooperazione e di buon vicinato e raggiungere tre obiettivi fondamentali: dal punto di vista politico, il consolidamento del dialogo per garantire pace e democrazia (in questo senso è molto significativo aver coinvolto nel Partenariato due Paesi come Israele e l'Autorità Nazionale Palestinese); dal punto di vista economico, la creazione di una zona di libero scambio e conseguenti politiche di sostegno allo sviluppo economico dei Paesi terzi mediterranei attraverso il "Programma Meda", che prevedeva la cooperazione nei settori degli scambi, del trasferimento di tecnologia, delle piccole e medie imprese, della formazione, dell'energia, dei trasporti, della sanità, del turismo; dal punto di vista socio-culturale, il riconoscimento e il rispetto delle diverse culture e religioni attraverso progetti comuni riguardanti l'educazione, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio artistico e gli scambi culturali, oltre la lotta alla criminalità e all'immigrazione clandestina.
Se si considera che l'UE ha voluto includere il Bacino mediterraneo tra le iniziative di politica estera e in una prospettiva di cooperazione a lungo termine in un periodo storico in cui il crollo del muro di Berlino nel 1989 rendeva prioritario riorganizzare il Vecchio Continente dal punto di vista geo-politico e concentrare l'attenzione e le risorse prevalentemente verso i Paesi dell'Est europeo (2), non può non riconoscersi all'UE il merito di aver effettuato delle scelte lungimiranti in fatto di cooperazione nel Mediterraneo, al fine di creare sviluppo economico e stabilità nell'area. Come non può non riconoscersi l'impegno di agevolare il processo di cooperazione adattando, di volta in volta, la struttura e gli strumenti della cooperazione per superare ostacoli e limiti mostrati dal Partenariato, riguardanti sopratutto i processi decisionali e di gestione degli aiuti, che risultavano di difficile attuazione nell'ambito di una cooperazione multilaterale e di fronte a partner critici e poco propensi ad accettare gli obiettivi stabiliti dall'UE e la "clausola di condizionalità" (peraltro mai applicata) riguardante le riforme economiche e politiche interne e il rispetto dei diritti umani. Ricordiamo il passaggio dal Partenariato alla Politica europea di Vicinato avviata nel 2003 (che puntava sul decentramento territoriale e sulle relazioni bilaterali per favorire l'integrazione e facilitare il processo di riforme interne), all'Unione per il Mediterraneo (UpM) nel 2008 (che mirava alla realizzazione di progetti in particolari settori economici). Nell'ambito dell'UpM particolare rilevanza è stata assunta dall'Assemblea regionale e locale euro-mediterranea (Arlem) - la cui novità era quella di coinvolgere nelle decisioni le autorità locali, cercando di sostituire l'approccio top down del Partenariato con quello bottom up – e da un nuovo metodo basato sull'elargizione di incentivi a quei Paesi che si fossero differenziati per la conduzione di un dialogo politico più intenso con l'UE, reso necessario a partire dal 2011, in seguito ai cambiamenti noti come "primavera araba". Quest'ultimo si è sviluppato solo con pochissimi Paesi, come il Marocco e la Giordania.
Nonostante l'attenzione per una cooperazione più flessibile e l'introduzione della cooperazione transfrontaliera, tuttavia l'esiguità delle risorse, da un lato, e la difficoltà da parte di molti Paesi partner ad attuare le riforme politiche ed economiche interne, nonchè la percezione di una scarsa volontà politica europea nel sostenere effettivamente lo sviluppo, dall'altro, hanno sortito l'effetto che, a distanza di 21 anni, non solo non sono stati raggiunti gli ambiziosi obiettivi prefissati, per cui il Processo di Barcellona può considerarsi un fallimento, ma l'area mediterranea ha accumulato negli anni maggiori tensioni, insicurezze e risentimenti storici, che hanno dato origine all'esplosione di due fenomeni: il "terrorismo" e le "migrazioni di massa", che hanno senz'altro il volto della storia e rappresentano oggi i due problemi cruciali e immediati che l'Europa si sta trovando ad affrontare, trovando risposte deboli di fronte al dilemma tra accoglienza e sicurezza, tra paura e solidarietà, che ha orientato prevalentemente verso una politica basata sulla sicurezza.
Sebbene in alcuni Paesi ci sia una maggiore apertura all'accoglienza dei migranti e dei richiedenti asilo e nonostante il fenomeno terroristico a firma Isis stia impegnando l'intelligence europea a prevenire il formarsi di vere e proprie organizzazioni stabili in Europa, tuttavia il ripetersi di attentati e i problemi legati all'accoglienza, a fenomeni di razzismo e a divergenze religiose stanno ponendo l'Europa di fronte a sfide fondamentali, di fronte alle quali ciò che preoccupa sono le divisioni a livello politico, che stanno mettendo a nudo la fragilità dell'Europa e a rischio la già difficile costruzione di una completa Unione europea, indebolendo i principi di civiltà e di solidarietà su cui si fonda l'Europa (è sintomatico l'inaspettato risultato del referendum sulla Brexit, e non solo). Altrettanto preoccupante è il conseguente ritorno di schieramenti populisti e nazionalisti (e movimenti neonazisti), per la prima volta dal dopoguerra anche in Germania.
Quali sono le motivazioni che hanno impedito una vera cooperazione euro-mediterranea? Certamente sono molteplici e complesse ed hanno radici storiche, che, pur essendo note a tutti, è utile ricordare brevemente per comprendere il mutato scenario del Bacino mediterraneo a cui oggi assistiamo.
È noto che storicamente Europa e Paesi arabi sono venuti a contatto con l'espansione islamica in Europa nei secoli VII e VIII, che dovette confrontarsi con la presenza nel Mezzogiorno di diversi popoli conquistatori, che, insieme all'inclinazione araba di far abbracciare la confessione islamica, creò conflitti politici e culturali. È storia nota a tutti che fu l'oculata diplomazia del conte Ruggero, intorno all'anno 1000 – e successivamente dell'imperatore svevo Federico II - che seppe orientare e gestire l'affinità culturale e civile verso la capacità di convivenza della cultura europea e della cultura araba, apprezzando il contributo arabo alla vita economica, politica e culturale e il veicolare in Occidente della filosofia greca, della matematica indiana e della tecnologia cinese. Scavalcando il periodo del passato remoto con l'inizio delle Crociate (1095), le radici storiche più recenti vanno individuate nel crollo dell'Impero Ottomano nel 1918 e nella successiva delimitazione - da parte di alcuni Paesi europei (Francia e Inghilterra) e della Russia - dei confini dei nuovi Stati e del sistema di Mandati istituito nella Conferenza di pace di Parigi nel 1919 per la spartizione delle aree di influenza (3), nonché nel successivo periodo coloniale, che ha interrotto quella civiltà mediterranea che si era rinsaldata nei secoli.
Il primo conflitto bellico e il periodo coloniale vanno considerati pertanto uno spartiacque tra un passato glorioso di civiltà mediterranea e la tendenza espansionistica, soprattutto da parte di Inghilterra, Francia e, in misura minore, Italia. È chiaro che pur avendo l'espansionismo tutte le caratteristiche di un imperialismo coloniale – a differenza dell'imperialismo economico affermatosi dopo la seconda guerra mondiale - tuttavia è impossibile scindere i due aspetti, in quanto spesso alla tendenza espansionistica di natura politico-nazionalistica si associa sempre una tendenza all'espansione economica, derivante dalla necessità del capitalismo di espandere i propri mercati, sia di beni che di capitali. In questa prospettiva, infatti, il periodo coloniale ha dato inizio a rapporti asimmetrici, sia dal punto di vista politico tra le grandi potenze europee e le deboli istituzioni arabe, sia dal punto di vista economico tra un Nord più sviluppato con la sua industria manifatturiera e un Sud meno sviluppato a causa del protezionismo coloniale che permetteva attività monocolturali con basso reddito e disoccupazione.
I rapporti commerciali esulavano pertanto dal modello concorrenziale, essendo basati su rapporti di scambio ineguali: bassi prezzi delle materie prime importate dai Paesi europei, che a sua volta esportavano prodotti finiti ad alto contenuto tecnologico a prezzi alti (4). Le strategie coloniali impedivano così la nascita di imprese e la formazione di imprenditori e di una classe dirigente locali. Nonostante l'intensificarsi del processo di decolonizzazione e la nascita di Stati indipendenti, la debolezza dei Paesi arabi mediterranei si è perpetuata anche dopo la seconda guerra mondiale, a causa della supremazia dei Paesi europei (soprattutto Francia e Inghilterra) e della Russia, a cui si è aggiunta l'influenza degli Stati Uniti rappresentata dalle basi militari. In assenza di conflitti bellici, la supremazia ha acquisito la connotazione di un vero e proprio imperialismo economico e ha messo in evidenza le condizioni di sottosviluppo delle ex colonie e le condizioni di povertà di molti altri Stati, difficilmente superabili per l'assenza di competenze tecniche necessarie per l'affermazione di una classe imprenditoriale.
Il risultato storico è stato quello di creare nel sud del Mediterraneo degli Stati non scelti dall'interno, dove hanno trovato terreno fertile movimenti nazionalistici e antioccidentali, lotta per l'indipendenza, conflitti interni per ridisegnare i confini, governo della società e dell'economia in mano a militari e a leader più o meno carismatici, impreparati ad una gestione democratica, sia politica che economica, e tanto meno alla cooperazione. Inoltre, la non trascurabile peculiarità della governance di essere basata sulla visione univoca tra religione e politica ha influenzato l'economia e contribuito a costruire una propria identità culturale, che, insieme al mai sopito ricordo dell'imperialismo coloniale in alcuni Paesi e all'influenza che nell'area hanno avuto gli Stati occidentali, ha innescato un clima di diffidenza e di avversione nei confronti dell'Occidente. Sulla visione univoca tra religione e politica le idee sono contrastanti tra chi ne è convinto e chi sostiene che non esiste alcuna identità, ma solo un modo di interpretare la religione islamica e di strumentalizzarla, ricorrendo a metodi di dissimulazione. In questo senso ne è consapevole Shirin Ebadi - musulmana iraniana, premio Nobel per la pace nel 2003 - quando sostiene che Islam e democrazia, Islam e diritti umani fondamentali sono compatibili e suggerisce ai Paesi occidentali di intensificare il dialogo puntando sulla sensibilità dei Paesi musulmani alle critiche occidentali riguardo soprattutto la richiesta del riconoscimento dei diritti umani.
Oltre alla disparità economica, un freno alla vera cooperazione è stato quello relativo alla poca capacità dei Paesi del sud del Mediterraneo di formare un'area più coesa e più forte - tale da instaurare rapporti paritetici con i Paesi europei – condizionata certamente dalle divisioni politiche e culturali interne e dall'interesse prioritario che nell'area ha avuto il conflitto arabo-israeliano in seguito alla nascita dello Stato di Israele nel 1948, nonchè dalla scelta di alcuni Paesi arabi (Algeria, Siria, Libia) - resa possibile dalla conquistata indipendenza - di far parte del blocco sovietico, antagonista nella guerra fredda con gli Stati Uniti, a cui si erano affidati altri paesi del sud del Mediterraneo (Turchia e Paesi del Golfo Persico).
Divisione degli Stati, disparità politica ed economica e identità culturale hanno costituito muri invisibili e minato le basi per una vera cooperazione. Accanto al basso livello di interesse e di partecipazione alla cooperazione dei Paesi della riva sud del Mare Nostrum (si pensi che le risorse finanziarie stanziate nei due programmi Meda dell'UE sono state utilizzate, rispettivamente, per il 28% e per il 63%), non va trascurato che anche da parte europea le azioni intraprese non sono state particolarmente ed effettivamente lungimiranti e si è fatto poco per creare le condizioni su cui basare lo sviluppo, rendendo l'apprezzabile tentativo del Processo di Barcellona poco più che una formalità. Le azioni di cooperazione, infatti, hanno riguardato più gli accordi commerciali che gli investimenti per innescare un meccanismo economico attraverso lo sviluppo di settori chiave, come l'istruzione, la qualificazione professionale, i trasporti, il trasferimento di know how, il sostegno alle piccole e medie imprese. In questo senso molto si deve alle associazioni internazionali di volontariato e alle missioni cristiane che hanno profuso tutto il loro impegno per creare scuole e centri di formazione professionale, di accoglienza, di tutela di bambini a rischio, di assistenza medica. Non può essere trascurato inoltre che un freno alla cooperazione è stato rappresentato anche dalla maggiore disponibilità dei paesi dell'Est, dopo il crollo del muro di Berlino, di integrarsi politicamente ed economicamente nell'Unione Europea, che ha stimolato i rapporti Est-ovest a scapito di quelli Nord-Sud e attratto cospicue risorse finanziarie.
Le già precarie condizioni su cui basare una vera cooperazione sono state ulteriormente aggravate, negli anni più recenti, dalle azioni militari americane in risposta all'attentato alle Torri gemelle dell'11 settembre 2001 e ai successivi attentati in Europa, che, come la metafora dell'apertura del vaso di Pandora, hanno attivato reazioni a catena e destabilizzato i paesi del Nord Africa e del Vicino e Medio Oriente, dove la giovane società civile maturava da tempo l'idea di modernità, di un'economia più giusta e di richiesta dei diritti umani, nell'ambito di contesti oligarchici. La destabilizzazione dell'area ha reso propizio il momento per far esplodere l'insoddisfazione repressa, spesso crudelmente, e dare inizio ad una sequela di rivolte iniziate nel 2011 nel Maghreb con la "rivolta del pane" e propagatesi, prima, in tutto il mondo arabo e, dopo, in altre parti del mondo con analoghi malcontenti (in Cina con la "rivolta dei gelsomini", ma ha interessato anche Cuba, India, Vietnam, Brasile). Lo sconvolgimento sociale e politico che si è venuto a creare - e le conseguenze in termini di ripetute azioni terroristiche e di dirompenti e inarrestabili flussi migratori verso i Paesi europei - ha cambiato risolutivamente il corso della storia. Oltre alla concomitanza di questi due fenomeni, la particolarità di questo cambiamento non risiede tanto nei flussi migratori, che sono un fenomeno secolare, che in passato è stato gestito e tenuto sotto controllo, quanto nella causa che li origina, cioè le guerre, che rende incontrollabile il fenomeno e improprio il termine "migranti".
Alla luce di tali cambiamenti epocali, gli ultimi decenni sono pertanto da considerarsi non solo sprecati dal punto di vista della costruzione di necessari rapporti di cooperazione in ambito euro-mediterraneo, ma hanno aperto la strada all'inquietante situazione che si è venuta a creare nell'area, che rappresenta il conto che la storia inevitabilmente presenta, coinvolgendo necessariamente la politica e l'economia. Oggi il costo è altissimo, sia economico, in termini di impegni di risorse finanziarie necessarie per l'accoglienza di migliaia di migranti e per l'intensificazione del sistema di protezione e di sicurezza; sia sociale in termini di manifestazione di fenomeni di razzismo e di perdita di vite umane; sia politico, in termini di diverse correnti di pensiero - che alimentano divisioni - e di risveglio del mai sopito interesse di ricreare zone di influenza nel Mediterraneo, che alimenta latenti venti di terza guerra mondiale; sia etico e morale, in termini di responsabilità da parte delle industrie e degli Stati esportatori di armi e di proliferazione di fenomeni negativi, come la nascita di disumane organizzazioni di traffico di esseri e di organi umani, nonché di episodi di poca trasparenza nella gestione dei centri di accoglienza.
Di fronte al mutato scenario mediterraneo, l'idea di cooperazione sembra oggi un'idea sbiadita, debole e confusa in quanto violata dall'evolversi della globalizzazione, dalla sopravvenuta crisi economica e finanziaria globale, dai flussi di migrazioni incontrollabili, dalla diaspora di terroristi, dall'instabilità politica in molti Paesi, dalle derive populistiche e dalle tensioni nazionalistiche, dalle zone affette da conflitti interni, dalla volatilità dei mercati, che sono elementi che creano nuovi problemi e contraddizioni, intralciando la via del dialogo e la messa in atto di azioni concrete di cooperazione, anche perché, e soprattutto, viene meno la fondamentale condizione della fiducia, indispensabile per creare buone relazioni.
A questo punto, di fronte al mutato quadro di riferimento, affrontare e risolvere i problemi che affliggono il Bacino mediterraneo e ritornare a parlare di cooperazione impone innanzitutto la presa di coscienza che ci troviamo dentro la storia e la ricerca di soluzioni non può prescindere da un'attenta osservazione dei cambiamenti in atto e, principalmente, dagli sforzi per sviluppare la capacità per comprenderli e affrontarli, piuttosto che rifuggirli. Data la complessità delle sfide, i problemi vanno pertanto affrontati, oltre che con una solida dose di buon senso, con lungimiranza e con l'uso di nuovi strumenti nelle strategie di cooperazione, che esigono l'abbandono delle vecchie dialettiche ideologiche e delle ormai superate forme di cooperazione allo sviluppo messe in atto in passato, sia dagli Stati che dalle ONG, risultate inefficaci se ancora sussistono aree di sottosviluppo. A tale proposito ci sembra importante mettere in rilievo che nella ricerca di una soluzione occorre innanzitutto una accorta valutazione delle motivazioni che stanno alla base delle azioni del cosiddetto aiuto allo sviluppo, le cui decisioni se prese unilateralmente sminuiscono il concetto stesso di "aiuto", mentre i progetti di sviluppo risulterebbero più efficaci se scaturissero dalla collaborazione tra le competenze esterne e i fabbisogni interni dei territori interessati. Del resto è questo il vero significato di "cooperazione".
È molto importante inoltre mettere in rilievo che oggi, più che in passato, la cooperazione nel Mediterraneo non può ignorare una visione non solo europea – in quanto non sussistono soluzioni nazionali per gestire fenomeni complessi - ma anche, e soprattutto, globale, che ci fa affermare che potrà trovare realizzazione se si abbandona la logica dei lontani accordi di Yalta e di Bretton Woods e si segua quella di ridisegnare una nuova geografia economica mondiale più democratica, nell'ambito della quale, oltre alla responsabilità delle scelte dei singoli Paesi, un ruolo essenziale dovrà essere svolto dalla mediazione dell'ONU e dal suo agire con un approccio ideale e non ideologico, impegnandosi a creare condizioni di equità, a stabilire delle regole etiche e morali nel funzionamento del sistema economico-finanziario internazionale e a tessere rapporti diplomatici che diano maggiore spazio alla cooperazione, all'insegna del dialogo, della reciprocità e del rispetto dei diritti umani. La cooperazione diventa allora la via per lo sviluppo economico, base indispensabile per costruire gradatamente democrazia e pace. "Lo sviluppo è il nuovo nome della pace" è l'ormai nota frase di papa Paolo VI. Purtroppo, siamo ancora nel pieno di una fase inquietante nella quale prevale la tendenza a costruire muri - come quella dichiarata da diversi esponenti politici e da capi di Stato - e si ignora che il vento della storia sta soffiando verso l'integrazione e la cooperazione, che rappresentano le due fondamentali sfide della modernità, che esigono la capacità di essere gestite con oculatezza e razionalità. Preoccupante è l'idea di costruire muri anche in ambito europeo, come quello pensato dall'Austria con il muro al Brennero, che rischierebbe non solo di vedere annullato il Trattato di Shengen ma di penalizzare il Pil dei Paesi coinvolti, o il referendum in Svizzera per porre limiti ai lavoratori transfrontalieri. Una significativa lezione di integrazione ci viene data dalla recente elezione del sindaco di Londra, Sadiq Khan, musulmano e di origine pakistane, che ha prestato giuramento in una chiesa cristiana. E non è il solo esempio nella storia, remota e recente.
È superfluo sottolineare che la sfida della cooperazione nel Mediterraneo deve rappresentare oggetto di attenzione particolare per l'Unione europea, che ha la necessità non solo di recuperare il tempo perduto ma di affrontare la cooperazione in un mondo ormai globalizzato, che impone l'esigenza di rafforzare il suo ruolo nel Mediterraneo e nel mondo, reso oggi instabile, sia dalla scarsa coesione interna, sia dall'apertura delle economie della sponda sud del Mediterraneo nell'economia globalizzata, come dimostra l'incremento degli scambi con Paesi extraeuropei (soprattutto da parte di Egitto,Tunisia, Marocco, Israele). A tale proposito è significativa la strategia dei Paesi del "Consiglio di cooperazione degli Stati arabi del Golfo" (5) - con i quali l'UE ha stipulato accordi di cooperazione bilaterale sin dal 1988 - cioè da quei Paesi che detengono una rilevante importanza economica nell'area per le ingenti disponibilità di materie prime energetiche e di risorse finanziarie, per l'alto grado di esportazione, per l'alto livello della domanda interna e per la crescita del Pil; quest'ultimo destinato ad aumentare, secondo le stime del FMI. La strategia riguarda essenzialmente l'intensificazione dei rapporti commerciali con i Paesi emergenti dell'Estremo Oriente (Cina, India, Singapore, Corea) - che possono consolidare rapporti politici - ma soprattutto il passaggio da una politica di sviluppo export oriented di petrolio e gas a quella di export oriented diversificata e dinamica, riguardante anche i settori dei trasporti, della chimica, dei servizi, della finanza e altro, nell'ambito della quale un ruolo strategico è svolto dal capitale privato, a conferma della tendenza a consolidare una cooperazione che parte dal basso. Non bisogna sottovalutare inoltre che i paesi mediterranei del Nord-Africa e del Vicino e Medio Oriente sono appetibili a Paesi come la Cina, la Russia, l'India, la Corea, non solo in termini di scambi commerciali ma anche di investimenti diretti in settori strategici. In prospettiva, pertanto, la sfida dell'UE in tema di cooperazione riguarda anche la forte competizione che nell'area si va affermando in seguito ai cambiamenti nelle strategie geo-politiche globali, che potrebbero spostare il baricentro dell'economia mondiale in Estremo Oriente.
Oggi la cooperazione con i Paesi mediterranei va pertanto ripensata al di là degli aiuti allo sviluppo e di integrazione in quanto chiama in causa il ruolo che l'UE intende svolgere in futuro nel mutato scacchiere internazionale. In questa prospettiva ci sembra prioritario l'impegno, sia di Bruxelles che, soprattutto, dei singoli Stati, di convergere gli sforzi innanzitutto verso l'incentivazione della cooperazione tra i Paesi membri affinchè l'Europa affermi la propria identità culturale e religiosa e realizzi l'unità politica europea, nella consapevolezza che gli Stati non possono affrontare singolarmente le complesse e globali sfide odierne. Sebbene si è tutti d'accordo sulla complessità delle sfide, tuttavia è ancora debole la capacità di analisi della realtà per comprendere la logica del cambiamento, se nei singoli Stati prevale quella degli interessi nazionali.
Seppure la mancanza di una cooperazione euro-mediterranea multilaterale ci prospetta che si è ancora ben lontani da una vera cooperazione, tuttavia ciò non deve sminuire l'importanza delle politiche di cooperazione decentrata e settoriale che, seppure insufficienti, esistono e si sono rafforzate negli ultimi decenni. Ricordiamo i vari accordi bilaterali tra gli Stati sin dal 1991, gli accordi con i Paesi del Maghreb (1989), il Forum Mediterraneo (1994), l'accordo di Agadir (2007) e gli accordi più recenti. Tali politiche vanno incoraggiate, sia perchè potrebbero essere da stimolo per avviare una cooperazione multilaterale, sia per affermare la consapevolezza che è solo nei rapporti decentrati e settoriali che sussistono i presupposti per realizzare una vera cooperazione, e cioè la presenza di impegni vincolanti e la possibilità di ciascuna parte di essere in competizione e decidere strategie che portino al massimo vantaggio per ciascuno, o almeno all'ottimo paretiano (il guadagno per qualcuno senza ridurre il guadagno degli altri). È chiaro che la cooperazione euro-mediterranea multilaterale è nata in uno scenario non cooperativo, dal sapore formale della solidarietà: gli impegni non vincolanti della Politica di aiuto allo Sviluppo sono stati di ostacolo ad una vera cooperazione, essendone assenti i presupposti. A livello teorico, queste strategie di comportamento richiamano la Teoria dei Giochi, che, nel caso di rapporti bilaterali hanno realizzato un gioco cooperativo, mentre nei rapporti multilaterali un gioco non cooperativo, dove l'assenza di fiducia per la mancanza di accordi vincolanti ha impedito l'avvio di una vera cooperazione e di raggiungere l'ottimo paretiano, e, tantomeno, l'"equilibrio di Nash", cioè l'unico punto di equilibrio che l'economista individua per realizzare il massimo vantaggio ai partner coinvolti. Pertanto, nei rapporti multilaterali diventa improprio parlare di cooperazione, seppure il termine venga generalmente utilizzato indifferentemente.
Al di là della mancanza di una vera cooperazione, ciò che bisogna mettere in rilievo è che contemporaneamente ci sono diversi segnali che ci indicano che sicuramente i tempi stanno andando verso la via della maturazione per rendersi conto che siamo di fronte ad un bivio storico, che rende fondamentali e decisive le scelte attuali sulla via della cooperazione per costruire solide basi per il futuro. L'affermazione che i tempi sono in via di maturazione ci viene suggerita dal verificarsi di alcuni inaspettati avvenimenti, sebbene alcuni fuori dall'Europa, che rappresentano segni in questa direzione. Tali avvenimenti, proferiscono, purtroppo, che i tempi di maturazione sono abbastanza lunghi (come dimostra il raggiunto disgelo nei rapporti tra USA e Cuba e l'accordo di pace tra le Farc e il governo della Colombia dopo 50 anni di conflitti, o il percorso democratico e le riforme costituzionali nei Paesi africani del Kenya, della Liberia e della Repubblica democratica del Congo) o che ci si deve trovare di fronte a situazioni estreme, come la lotta al terrorismo che, dopo l'attentato al giornale satirico Charlie Hebdo, ha visto uniti capi di Stato di Europa, Asia ed Africa, dimostrando che la cooperazione è la via da seguire.
Che i tempi siano in via di maturazione è dimostrato anche dalla recente approvazione (settembre 2015) in sede ONU dell'Agenda Globale per lo sviluppo sostenibile, che ha individuato 17 obiettivi e 169 sotto-obiettivi che dovrebbero raggiungersi entro il 2030. L'importante novità dell'Agenda Globale sta nell' associare lo sviluppo globale con la cooperazione tra gli Stati, oltre che riconoscere l'insostenibilità dell'attuale modello di sviluppo se nella valutazione della governance dei vari Paesi è previsto l'utilizzo di parametri non solo dal punto di vista economico (equa distribuzione delle risorse) ma anche sociale (salute, istruzione, ecc.), umano (diritti fondamentali della persona), ambientale, giuridico. L'ONU cioè indica un nuovo approccio globale allo sviluppo che fa la differenza tra "crescita" e "sviluppo", riconoscendo il vero significato di sviluppo in termini di accumulazione di capitale non solo economico ma anche sociale e umano. Le indicazioni dell'ONU richiamano alla cultura allo sviluppo le istituzioni politiche, economiche, culturali e i singoli cittadini.
Ma il segnale più significativo che indica che i tempi stanno andando verso la via della maturazione ci viene quasi inaspettatamente proprio dal Medio Oriente, e precisamente dal Libano, dove, durante il lungo vuoto di potere si è consolidato l'impegno di cooperazione tra i diversi schieramenti politici e - dopo la Dichiarazione di Beirut nel giugno 2015, che riconosceva l'importanza di molti diritti fondamentali - nel dicembre 2016 è stata data la fiducia a un nuovo governo unito e democratico, guidato da Saad Hariri e formato da cristiani e musulmani, da sunniti e sciiti. Il nuovo governo libanese è la dimostrazione che il dialogo interculturale e interreligioso è la carta vincente per affermare una nuova cultura laica e musulmana insieme, dando una lezione politica ai Paesi mediorientali che ancora non hanno imboccato la strada del dialogo e della cooperazione.
Tempi lunghi ed avvenimenti estremi rendono comunque difficoltosa e irta di ostacoli la strada da percorrere verso una vera cooperazione, in generale, e nel Bacino mediterraneo, in particolare, ma proprio ciò deve fare riflettere sull'importanza delle scelte attuali e sulla loro efficacia nel tempo e nello spazio, che devono considerare la cooperazione la bussola da seguire. Oggi, più che in passato, è necessario rafforzare gli sforzi per affrontare le numerose sfide, sia in campo politico che economico, sociale e ambientale, al fine di restringere i tempi ed evitare avvenimenti estremi. Peraltro, essendo la politica e l'economia di molti Paesi orientali influenzate dalla religione, un contributo significativo potrà derivare dall'intensificarsi del dialogo tra le religioni, che costituirà un notevole sostegno nella soluzione di molti problemi. In questo senso è forte la voce di papa Francesco e il suo invito e le sue azioni a favore del dialogo.
La responsabilità è certamente e prevalentemente politica, nel senso che la scelta di fondo è quella tra la correzione dei grovigli originati dal neoliberismo globalizzato e ridurre le disuguaglianze economiche attraverso la creazione di reti di cooperazione, da un lato, e il mantenere la forbice tra ricchezza e povertà e avvantaggiare l'economia finanziaria a scapito dell'economia reale, dall'altro. La responsabilità politica va necessariamente coniugata con la responsabilità civile affinchè si delinei un nuovo capitalismo che applichi i concetti di giustizia come unità di misura, al fine di assicurare un equilibrio economico, sociale e politico in un mondo ormai multicentrico e multiculturale. Un ruolo fondamentale spetta alla politica estera e di sicurezza comune (Pesc) dell'UE, affinchè, insieme agli accordi economici, la cooperazione possa fare un salto di qualità, in termini culturali, di rafforzamento delle reti di cooperazione e, in definitiva, di giustizia, libertà e solidarietà.
In conclusione, dalla sommaria analisi si evince che, sebbene dal punto di vista economico si siano raggiunti alcuni risultati (accordi bilaterali), è dal punto di vista della cooperazione politica e della sicurezza che i piani non hanno sortito effetti significativi (riforme democratiche). Tuttavia, il fallimento di una vera cooperazione euro-mediterranea non può imputarsi del tutto alla mancanza di volontà ma sicuramente al fatto che tra le parti è stato difficile instaurare un dialogo paritetico dal punto di vista ideologico: da un lato l'UE con il suo modello di sviluppo basato sul potere e sul profitto, dall'altro i Paesi del sud del Mediterraneo con una politica e un'economia non solo più deboli ma spesso influenzate dalla particolare identità culturale che si è identificata con la politica. Da entrambi i lati, ciò ha condizionato il modo di porsi in politica ed in economia, presentandosi come due parti antitetiche che hanno reso disarmonici i rapporti di cooperazione e di integrazione e impedito di trovare significativi punti di comprensione e di convergenza di fronte alla difficoltà di rinunciare ognuno ai propri principi, venendo a mancare così le basi per una proficua cooperazione, indebolite peraltro dall'evolversi della globalizzazione e dai cambiamenti negli assetti geo-politici degli ultimi anni.
È arduo prevedere con certezza il riavvio della cooperazione euro-mediterranea, in quanto gli sviluppi economici e politici dell'area sono imprevedibili, tenendo conto anche che gli Stati Uniti sono oggi meno presenti nel Mediterraneo, che i Paesi arabi hanno visto ridurre la loro importanza economica a causa della riduzione del prezzo del greggio per la concorrenza americana nel settore energetico, che le alleanze economiche dei paesi arabi con i Paesi dell'Estremo Oriente potrebbero indebolire ulteriormente l'Unione Europea, sia economicamente che politicamente, che la Russia non rinuncia ad avere un ruolo importante a livello mondiale, che la politica economica americana del neopresidente Trump avrà ripercussioni nel resto del mondo e potrebbe cambiare gli equilibri internazionali. Una previsione sulla ripresa di una vera cooperazione non sarà sicuramente possibile fino a quando nell'area mediterranea non si siano completate le trasformazioni in atto per dare impulso a condizioni politiche più favorevoli, attraverso il superamento delle fragilità e delle contraddizioni tra solidi valori di identità storica e modernità democratica, nonché il superamento del problema dell'integralismo religioso. E, dal lato europeo, fino a quando l'Europa non colga l'opportunità di darsi un'identità, non metabolizzi la cultura allo sviluppo, non raggiunga una Politica estera e di sicurezza comune, non riveda il Trattato di Dublino per la gestione dei richiedenti asilo, non sia presente in Medio Oriente soprattutto culturalmente e socialmente, non intensifichi i rapporti bilaterali a livello di Paesi per spianare la strada alla cooperazione politica e non inquadri in un progetto politico tutte quelle iniziative esistenti nel mondo imprenditoriale, civile e istituzionale, per non sottovalutare il principio di sussidiarietà su cui si basa la tendenza a cui è destinata la cooperazione, cioè ad avere successo anche se parte dal basso, dalla società civile.
Alla luce dell'analisi della realtà, il termine cooperazione è un termine che indica una dimensione concettuale molto elevata se declinato in un contesto destabilizzato e irto di incognite come quello odierno, ma non per questo deve essere considerato un concetto astratto, essendo il solo termine che merita di catturare l'attenzione in quanto il solo che può contribuire ad innescare un cambiamento positivo in termini di sicurezza e stabilità dell'UE e dell'intera area mediterranea in una prospettiva a lungo termine. Pertanto, la sfida della cooperazione euro-mediterranea resta ancora e sempre aperta.
Note
(1) I Paesi componenti la Conferenza di Barcellona erano i 15 Stati membri dell'UE e 12 Paesi della sponda sud del Mediterraneo (Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, Giordania, Autorità Nazionale Palestinese, Israele, Libano, Turchia, Siria, Cipro, Malta). Inoltre, come osservatori, erano rappresentati i Paesi della Lega Araba, dell'Unione del Maghreb, la Russia, gli Stati Uniti, la Santa Sede e i Peco. Nel 2004 Cipro e Malta hanno aderito all'UE.
(2) Oltre Cipro e Malta, nel 2004 hanno aderito all'UE Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. Nel 2007 hanno aderito Bulgaria e Romania e nel 2013 la Croazia.
(3) I Mandati erano stati affidati ai Paesi vincitori della prima guerra mondiale dalla Società delle Nazioni, istituzione sovranazionale nata in seno alla Conferenza di pace di Parigi nel 1919 con sede a Ginevra. Lo scopo principale della Società, a cui aderirono 58 Paesi, era quello di vigilare sulla pace tra gli Stati, di risolvere eventuali controversie e di infliggere sanzioni economiche ai Paesi trasgressori. L'incapacità di evitare i conflitti interni agli Stati - che la tendenza espansionistica fece susseguire in alcuni Paesi - culminati nella seconda guerra mondiale, e probabilmente l'assenza degli Stati Uniti nella Società, che, pur appoggiandone la nascita, non ne avevano ratificato il Trattato, portò inevitabilmente allo scioglimento nel 1946. La Società delle Nazioni conserva comunque tutta la sua importanza per essere stata il primo organismo internazionale a favore della pace mondiale e della collaborazione nelle relazioni internazionali e per essere stata la costola da cui è nato, trent'anni dopo, l'ONU.
(4) I rapporti di scambio subirono un capovolgimento quando, a partire dal 1973, i Paesi produttori di petrolio, forti della dipendenza dei Paesi occidentali dall'oro nero, riuscirono ad imporre aumenti significativi del prezzo, destabilizzando le economie occidentali.
(5) Il Consiglio di cooperazione degli Stati arabi del Golfo - a cui aderiscono le sei monarchie di Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Oman, Qatar, Bahrein – è nato nel 1981, con lo scopo di creare un'area integrata economicamente e politicamente. Sebbene tale obiettivo non sia stato raggiunto, a causa di contrapposizioni interne, tuttavia conserva la sua importanza economica per la disponibilità di materie prime energetiche (il 30% delle risorse mondiali) e di ingenti disponibilità finanziarie.
L'invito alla cooperazione e alla solidarietà tra i popoli si legge, infatti, non solo nelle encicliche sociali, che hanno una matrice chiaramente cristiana, come la Populorum Progressio scritta da papa Paolo VI ben 48 anni fa, ma anche in numerosi scritti di alcuni economisti che nelle loro analisi hanno preso in considerazione la gravità del gap economico tra il Nord e il Sud del mondo e gli effetti destabilizzanti per le economie occidentali derivanti da potenziali cambiamenti negli equilibri economici e politici dei Paesi sottosviluppati, in particolare dell'area mediterranea. Qui mi piace riproporre la lettura di qualche stralcio del mio articolo La cooperazione nel Bacino mediterraneo, pubblicato nel luglio 1991 nella rivista Il dottore commercialista oggi, che, a distanza di 25 anni, mostra tutta la sua attualità.
«[...] È proprio nelle aree più deboli che si scaricano gli effetti del persistere di ineguaglianze nella distribuzione delle risorse e nel ritmo dello sviluppo economico. Mediterraneo, Sud-est asiatico e Centroamerica sono, infatti, le zone a più alto rischio, dove si susseguono tensioni e guerre, coinvolgendo i paesi industrializzati con forte pregiudizio per la pace mondiale [...]. La propulsione all'auspicato sviluppo deve venire soprattutto dai paesi industrializzati, cioè da quei paesi che hanno gli strumenti e la capacità di combinare fattori umani e finanziari [...] sviluppando e consolidando con le aree più deboli non solo un flusso di scambi commerciali, ma una "cooperazione" mirata allo sviluppo economico, al trasferimento di tecnologie e know-how, alla creazione di joint ventures, alla tutela dell'ambiente. In quest'ottica la responsabilità deve essere assunta da Stati Uniti, Giappone ed Europa, coordinando le proprie politiche economiche e proiettandosi rispettivamente verso l'America Latina, il sud-est asiatico e il Mediterraneo. Si tratta in sostanza di seguire quel comportamento di "razionalità limitata" suggeritoci da H. A. Simon, cioè di un comportamento realistico – nel senso che una teoria o un comportamento economico devono basarsi sulla realtà delle osservazioni, valutando di volta in volta circostanze e problemi nuovi che si vanno presentando – e dinamico, nel senso che le trasformazioni dell'ambiente circostante possono permettere una evoluzione comportamentale alla ricerca di ulteriori miglioramenti e nuove soluzioni. Tra queste trasformazioni ne ricordiamo alcune, quali l'allargamento della Comunità economica europea, [...] che ha visto aumentare il peso delle regioni del Sud Europa e spostare il baricentro della politica comunitaria nell'area mediterranea; la fine delle politiche di controllo del Mediterraneo da parte di USA e URSS, che rende liberi i paesi mediterranei di offrire le proprie potenzialità economiche; l'inquinamento del mar Mediterraneo, che ne minaccia l'equilibrio biologico. Sono trasformazioni queste che offrono l'opportunità di una cooperazione fra i paesi del bacino mediterraneo al fine di eliminare i conflitti concorrenziali, di avviare uno sviluppo armonico tra mondo occidentale e mondo arabo, di difendere un mare che accomuna paesi e popoli dell'Europa, dell'Africa e dell'Asia. [...]. Le trasformazioni in atto e il susseguirsi di tensioni nel Mediterraneo devono comunque fare riflettere molto sulla necessità di accelerare i tempi e continuare in maniera più incisiva sulla via della cooperazione [...]. Si è consapevoli che la presenza nell'area mediterranea di una realtà eterogenea dal punto di vista economico, politico, culturale e religioso rende estremamente difficile il cammino verso la creazione di un'area integrata economicamente e politicamente. Le numerose incognite che scaturiscono da questa varia e complessa realtà mediterranea rendono inadeguata l'applicazione delle varie teorie economiche, [che]... impone quindi la struttura di un modello altrettanto complesso, formato da numerose incognite e numerose variabili, e pertanto innovativo ed originale, nell'ambito di un sistema nuovo di dialogo Nord-Sud. La novità di questi modelli di integrazione riguarda essenzialmente quelle strategie necessarie per creare le condizioni su cui può fondarsi la cooperazione. Si tratta inoltre di seguire non strategie alternative ma strategie parallele, volte alla specializzazione produttiva, ad intensi scambi commerciali, a creare elevati livelli della domanda interna, alla riqualificazione professionale, alla creazione di aree integrate all'interno dei paesi terzi mediterranei, allo sviluppo delle reti di comunicazione, nonché [...] la costituzione di una Banca Centrale del Mediterraneo. Queste condizioni devono rappresentare obiettivi di breve e medio periodo nella prospettiva a lungo termine dello sviluppo dei singoli paesi e dell'intera area mediterranea. E nell'area mediterranea includiamo certamente anche i paesi del Sud-Europa – e quindi il nostro Mezzogiorno e la Sicilia – che riteniamo debbano sentirsi particolarmente coinvolti nel processo di sviluppo del bacino mediterraneo e considerare l'attuale momento una importante, forse irripetibile, opportunità per avviare uno sviluppo autonomo. Non è affatto contraddittorio sentirsi mediterranei ed europei allo stesso tempo. [...] Ci sembra cioè fondamentale che il Mezzogiorno d'Italia sia inserito a pieno titolo nelle strategie di politica economica nazionale e comunitaria in un momento in cui il Mediterraneo si avvia a vivere un momento storico estremamente importante [...]».
Rileggendo l'articolo dopo 25 anni ci si rende conto che la cooperazione è una sfida non solo ancora aperta ma più difficile da realizzare di fronte ai cambiamenti politici, economici e sociali che negli ultimi due decenni si sono verificati nell'area mediterranea. Per cercare di comprendere la disastrosa situazione che caratterizza oggi il Mediterraneo e riflettere sulle scelte necessarie per affrontare i nuovi problemi e ridisegnare il futuro è utile dare uno sguardo al passato in tema di cooperazione.
L'idea di cooperazione allo sviluppo è nata subito dopo la seconda guerra mondiale, cioè alla fine del periodo contrassegnato da una tendenza espansionistica in molti paesi, sia occidentali che orientali, come dimostrano i vari conflitti per la conquista di nuovi territori culminati nelle due guerre mondiali. La consapevolezza, mai avvertita prima, che i Paesi che avevano raggiunto l'indipendenza (soprattutto in Africa), dopo un vissuto di periodo coloniale, non erano in grado di raggiungere condizioni di vita paragonabili agli altri Paesi misero in risalto lo squilibrio economico e il sottosviluppo, che è diventato inaspettatamente un problema politico di fondamentale importanza, che diede avvio - oltre all'intensificarsi degli studi a livello teorico sulle cause del sottosviluppo e alla formulazione di varie teorie dello sviluppo economico - alla cosiddetta Politica di aiuto allo sviluppo da parte delle Nazioni Unite a partire dalla metà degli anni Cinquanta, basata sugli aiuti elargiti dalla BIRS (Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo), appositamente istituita, su accordi bilaterali e sulla politica dei prezzi. Tale politica di aiuto, che aveva il sapore della solidarietà è risultata tuttavia inefficace, sia perché gli impegni assunti dagli Stati non erano vincolanti, e gli aiuti, di fatto, erano inferiori a quelli stabiliti, sia perché venivano gestiti dai Paesi donatori e utilizzati prevalentemente per la creazione di infrastrutture piuttosto che per stimolare la specializzazione produttiva e dare forma a un mercato concorrenziale, sia per la frammentarietà dei Paesi destinatari che li ha resi incapaci di cogliere i vantaggi di tale politica.
Con queste linee guide e di fronte alle tensioni di natura socio-economica ed etnico-religiosa, e alle problematiche politiche ed ideologiche dei Paesi a sud del Mediterraneo, l'allora Comunità economica europea (CEE) ha cominciato a mettere in atto azioni di cooperazione a partire dagli anni Sessanta, prima con accordi privilegiati con alcuni Paesi e, successivamente, con una politica globale per il Mediterraneo, avente per oggetto la cooperazione commerciale, tecnica e finanziaria, formalizzata negli impegni di cooperazione presi con la Conferenza euro-mediterranea di Barcellona nel 1995 (1). La creazione di tre Partenariati, uno politico, uno economico-finanziario e uno socio-culturale, era la strada giusta per rafforzare i rapporti di cooperazione e di buon vicinato e raggiungere tre obiettivi fondamentali: dal punto di vista politico, il consolidamento del dialogo per garantire pace e democrazia (in questo senso è molto significativo aver coinvolto nel Partenariato due Paesi come Israele e l'Autorità Nazionale Palestinese); dal punto di vista economico, la creazione di una zona di libero scambio e conseguenti politiche di sostegno allo sviluppo economico dei Paesi terzi mediterranei attraverso il "Programma Meda", che prevedeva la cooperazione nei settori degli scambi, del trasferimento di tecnologia, delle piccole e medie imprese, della formazione, dell'energia, dei trasporti, della sanità, del turismo; dal punto di vista socio-culturale, il riconoscimento e il rispetto delle diverse culture e religioni attraverso progetti comuni riguardanti l'educazione, la conservazione e la valorizzazione del patrimonio artistico e gli scambi culturali, oltre la lotta alla criminalità e all'immigrazione clandestina.
Se si considera che l'UE ha voluto includere il Bacino mediterraneo tra le iniziative di politica estera e in una prospettiva di cooperazione a lungo termine in un periodo storico in cui il crollo del muro di Berlino nel 1989 rendeva prioritario riorganizzare il Vecchio Continente dal punto di vista geo-politico e concentrare l'attenzione e le risorse prevalentemente verso i Paesi dell'Est europeo (2), non può non riconoscersi all'UE il merito di aver effettuato delle scelte lungimiranti in fatto di cooperazione nel Mediterraneo, al fine di creare sviluppo economico e stabilità nell'area. Come non può non riconoscersi l'impegno di agevolare il processo di cooperazione adattando, di volta in volta, la struttura e gli strumenti della cooperazione per superare ostacoli e limiti mostrati dal Partenariato, riguardanti sopratutto i processi decisionali e di gestione degli aiuti, che risultavano di difficile attuazione nell'ambito di una cooperazione multilaterale e di fronte a partner critici e poco propensi ad accettare gli obiettivi stabiliti dall'UE e la "clausola di condizionalità" (peraltro mai applicata) riguardante le riforme economiche e politiche interne e il rispetto dei diritti umani. Ricordiamo il passaggio dal Partenariato alla Politica europea di Vicinato avviata nel 2003 (che puntava sul decentramento territoriale e sulle relazioni bilaterali per favorire l'integrazione e facilitare il processo di riforme interne), all'Unione per il Mediterraneo (UpM) nel 2008 (che mirava alla realizzazione di progetti in particolari settori economici). Nell'ambito dell'UpM particolare rilevanza è stata assunta dall'Assemblea regionale e locale euro-mediterranea (Arlem) - la cui novità era quella di coinvolgere nelle decisioni le autorità locali, cercando di sostituire l'approccio top down del Partenariato con quello bottom up – e da un nuovo metodo basato sull'elargizione di incentivi a quei Paesi che si fossero differenziati per la conduzione di un dialogo politico più intenso con l'UE, reso necessario a partire dal 2011, in seguito ai cambiamenti noti come "primavera araba". Quest'ultimo si è sviluppato solo con pochissimi Paesi, come il Marocco e la Giordania.
Nonostante l'attenzione per una cooperazione più flessibile e l'introduzione della cooperazione transfrontaliera, tuttavia l'esiguità delle risorse, da un lato, e la difficoltà da parte di molti Paesi partner ad attuare le riforme politiche ed economiche interne, nonchè la percezione di una scarsa volontà politica europea nel sostenere effettivamente lo sviluppo, dall'altro, hanno sortito l'effetto che, a distanza di 21 anni, non solo non sono stati raggiunti gli ambiziosi obiettivi prefissati, per cui il Processo di Barcellona può considerarsi un fallimento, ma l'area mediterranea ha accumulato negli anni maggiori tensioni, insicurezze e risentimenti storici, che hanno dato origine all'esplosione di due fenomeni: il "terrorismo" e le "migrazioni di massa", che hanno senz'altro il volto della storia e rappresentano oggi i due problemi cruciali e immediati che l'Europa si sta trovando ad affrontare, trovando risposte deboli di fronte al dilemma tra accoglienza e sicurezza, tra paura e solidarietà, che ha orientato prevalentemente verso una politica basata sulla sicurezza.
Sebbene in alcuni Paesi ci sia una maggiore apertura all'accoglienza dei migranti e dei richiedenti asilo e nonostante il fenomeno terroristico a firma Isis stia impegnando l'intelligence europea a prevenire il formarsi di vere e proprie organizzazioni stabili in Europa, tuttavia il ripetersi di attentati e i problemi legati all'accoglienza, a fenomeni di razzismo e a divergenze religiose stanno ponendo l'Europa di fronte a sfide fondamentali, di fronte alle quali ciò che preoccupa sono le divisioni a livello politico, che stanno mettendo a nudo la fragilità dell'Europa e a rischio la già difficile costruzione di una completa Unione europea, indebolendo i principi di civiltà e di solidarietà su cui si fonda l'Europa (è sintomatico l'inaspettato risultato del referendum sulla Brexit, e non solo). Altrettanto preoccupante è il conseguente ritorno di schieramenti populisti e nazionalisti (e movimenti neonazisti), per la prima volta dal dopoguerra anche in Germania.
Quali sono le motivazioni che hanno impedito una vera cooperazione euro-mediterranea? Certamente sono molteplici e complesse ed hanno radici storiche, che, pur essendo note a tutti, è utile ricordare brevemente per comprendere il mutato scenario del Bacino mediterraneo a cui oggi assistiamo.
È noto che storicamente Europa e Paesi arabi sono venuti a contatto con l'espansione islamica in Europa nei secoli VII e VIII, che dovette confrontarsi con la presenza nel Mezzogiorno di diversi popoli conquistatori, che, insieme all'inclinazione araba di far abbracciare la confessione islamica, creò conflitti politici e culturali. È storia nota a tutti che fu l'oculata diplomazia del conte Ruggero, intorno all'anno 1000 – e successivamente dell'imperatore svevo Federico II - che seppe orientare e gestire l'affinità culturale e civile verso la capacità di convivenza della cultura europea e della cultura araba, apprezzando il contributo arabo alla vita economica, politica e culturale e il veicolare in Occidente della filosofia greca, della matematica indiana e della tecnologia cinese. Scavalcando il periodo del passato remoto con l'inizio delle Crociate (1095), le radici storiche più recenti vanno individuate nel crollo dell'Impero Ottomano nel 1918 e nella successiva delimitazione - da parte di alcuni Paesi europei (Francia e Inghilterra) e della Russia - dei confini dei nuovi Stati e del sistema di Mandati istituito nella Conferenza di pace di Parigi nel 1919 per la spartizione delle aree di influenza (3), nonché nel successivo periodo coloniale, che ha interrotto quella civiltà mediterranea che si era rinsaldata nei secoli.
Il primo conflitto bellico e il periodo coloniale vanno considerati pertanto uno spartiacque tra un passato glorioso di civiltà mediterranea e la tendenza espansionistica, soprattutto da parte di Inghilterra, Francia e, in misura minore, Italia. È chiaro che pur avendo l'espansionismo tutte le caratteristiche di un imperialismo coloniale – a differenza dell'imperialismo economico affermatosi dopo la seconda guerra mondiale - tuttavia è impossibile scindere i due aspetti, in quanto spesso alla tendenza espansionistica di natura politico-nazionalistica si associa sempre una tendenza all'espansione economica, derivante dalla necessità del capitalismo di espandere i propri mercati, sia di beni che di capitali. In questa prospettiva, infatti, il periodo coloniale ha dato inizio a rapporti asimmetrici, sia dal punto di vista politico tra le grandi potenze europee e le deboli istituzioni arabe, sia dal punto di vista economico tra un Nord più sviluppato con la sua industria manifatturiera e un Sud meno sviluppato a causa del protezionismo coloniale che permetteva attività monocolturali con basso reddito e disoccupazione.
I rapporti commerciali esulavano pertanto dal modello concorrenziale, essendo basati su rapporti di scambio ineguali: bassi prezzi delle materie prime importate dai Paesi europei, che a sua volta esportavano prodotti finiti ad alto contenuto tecnologico a prezzi alti (4). Le strategie coloniali impedivano così la nascita di imprese e la formazione di imprenditori e di una classe dirigente locali. Nonostante l'intensificarsi del processo di decolonizzazione e la nascita di Stati indipendenti, la debolezza dei Paesi arabi mediterranei si è perpetuata anche dopo la seconda guerra mondiale, a causa della supremazia dei Paesi europei (soprattutto Francia e Inghilterra) e della Russia, a cui si è aggiunta l'influenza degli Stati Uniti rappresentata dalle basi militari. In assenza di conflitti bellici, la supremazia ha acquisito la connotazione di un vero e proprio imperialismo economico e ha messo in evidenza le condizioni di sottosviluppo delle ex colonie e le condizioni di povertà di molti altri Stati, difficilmente superabili per l'assenza di competenze tecniche necessarie per l'affermazione di una classe imprenditoriale.
Il risultato storico è stato quello di creare nel sud del Mediterraneo degli Stati non scelti dall'interno, dove hanno trovato terreno fertile movimenti nazionalistici e antioccidentali, lotta per l'indipendenza, conflitti interni per ridisegnare i confini, governo della società e dell'economia in mano a militari e a leader più o meno carismatici, impreparati ad una gestione democratica, sia politica che economica, e tanto meno alla cooperazione. Inoltre, la non trascurabile peculiarità della governance di essere basata sulla visione univoca tra religione e politica ha influenzato l'economia e contribuito a costruire una propria identità culturale, che, insieme al mai sopito ricordo dell'imperialismo coloniale in alcuni Paesi e all'influenza che nell'area hanno avuto gli Stati occidentali, ha innescato un clima di diffidenza e di avversione nei confronti dell'Occidente. Sulla visione univoca tra religione e politica le idee sono contrastanti tra chi ne è convinto e chi sostiene che non esiste alcuna identità, ma solo un modo di interpretare la religione islamica e di strumentalizzarla, ricorrendo a metodi di dissimulazione. In questo senso ne è consapevole Shirin Ebadi - musulmana iraniana, premio Nobel per la pace nel 2003 - quando sostiene che Islam e democrazia, Islam e diritti umani fondamentali sono compatibili e suggerisce ai Paesi occidentali di intensificare il dialogo puntando sulla sensibilità dei Paesi musulmani alle critiche occidentali riguardo soprattutto la richiesta del riconoscimento dei diritti umani.
Oltre alla disparità economica, un freno alla vera cooperazione è stato quello relativo alla poca capacità dei Paesi del sud del Mediterraneo di formare un'area più coesa e più forte - tale da instaurare rapporti paritetici con i Paesi europei – condizionata certamente dalle divisioni politiche e culturali interne e dall'interesse prioritario che nell'area ha avuto il conflitto arabo-israeliano in seguito alla nascita dello Stato di Israele nel 1948, nonchè dalla scelta di alcuni Paesi arabi (Algeria, Siria, Libia) - resa possibile dalla conquistata indipendenza - di far parte del blocco sovietico, antagonista nella guerra fredda con gli Stati Uniti, a cui si erano affidati altri paesi del sud del Mediterraneo (Turchia e Paesi del Golfo Persico).
Divisione degli Stati, disparità politica ed economica e identità culturale hanno costituito muri invisibili e minato le basi per una vera cooperazione. Accanto al basso livello di interesse e di partecipazione alla cooperazione dei Paesi della riva sud del Mare Nostrum (si pensi che le risorse finanziarie stanziate nei due programmi Meda dell'UE sono state utilizzate, rispettivamente, per il 28% e per il 63%), non va trascurato che anche da parte europea le azioni intraprese non sono state particolarmente ed effettivamente lungimiranti e si è fatto poco per creare le condizioni su cui basare lo sviluppo, rendendo l'apprezzabile tentativo del Processo di Barcellona poco più che una formalità. Le azioni di cooperazione, infatti, hanno riguardato più gli accordi commerciali che gli investimenti per innescare un meccanismo economico attraverso lo sviluppo di settori chiave, come l'istruzione, la qualificazione professionale, i trasporti, il trasferimento di know how, il sostegno alle piccole e medie imprese. In questo senso molto si deve alle associazioni internazionali di volontariato e alle missioni cristiane che hanno profuso tutto il loro impegno per creare scuole e centri di formazione professionale, di accoglienza, di tutela di bambini a rischio, di assistenza medica. Non può essere trascurato inoltre che un freno alla cooperazione è stato rappresentato anche dalla maggiore disponibilità dei paesi dell'Est, dopo il crollo del muro di Berlino, di integrarsi politicamente ed economicamente nell'Unione Europea, che ha stimolato i rapporti Est-ovest a scapito di quelli Nord-Sud e attratto cospicue risorse finanziarie.
Le già precarie condizioni su cui basare una vera cooperazione sono state ulteriormente aggravate, negli anni più recenti, dalle azioni militari americane in risposta all'attentato alle Torri gemelle dell'11 settembre 2001 e ai successivi attentati in Europa, che, come la metafora dell'apertura del vaso di Pandora, hanno attivato reazioni a catena e destabilizzato i paesi del Nord Africa e del Vicino e Medio Oriente, dove la giovane società civile maturava da tempo l'idea di modernità, di un'economia più giusta e di richiesta dei diritti umani, nell'ambito di contesti oligarchici. La destabilizzazione dell'area ha reso propizio il momento per far esplodere l'insoddisfazione repressa, spesso crudelmente, e dare inizio ad una sequela di rivolte iniziate nel 2011 nel Maghreb con la "rivolta del pane" e propagatesi, prima, in tutto il mondo arabo e, dopo, in altre parti del mondo con analoghi malcontenti (in Cina con la "rivolta dei gelsomini", ma ha interessato anche Cuba, India, Vietnam, Brasile). Lo sconvolgimento sociale e politico che si è venuto a creare - e le conseguenze in termini di ripetute azioni terroristiche e di dirompenti e inarrestabili flussi migratori verso i Paesi europei - ha cambiato risolutivamente il corso della storia. Oltre alla concomitanza di questi due fenomeni, la particolarità di questo cambiamento non risiede tanto nei flussi migratori, che sono un fenomeno secolare, che in passato è stato gestito e tenuto sotto controllo, quanto nella causa che li origina, cioè le guerre, che rende incontrollabile il fenomeno e improprio il termine "migranti".
Alla luce di tali cambiamenti epocali, gli ultimi decenni sono pertanto da considerarsi non solo sprecati dal punto di vista della costruzione di necessari rapporti di cooperazione in ambito euro-mediterraneo, ma hanno aperto la strada all'inquietante situazione che si è venuta a creare nell'area, che rappresenta il conto che la storia inevitabilmente presenta, coinvolgendo necessariamente la politica e l'economia. Oggi il costo è altissimo, sia economico, in termini di impegni di risorse finanziarie necessarie per l'accoglienza di migliaia di migranti e per l'intensificazione del sistema di protezione e di sicurezza; sia sociale in termini di manifestazione di fenomeni di razzismo e di perdita di vite umane; sia politico, in termini di diverse correnti di pensiero - che alimentano divisioni - e di risveglio del mai sopito interesse di ricreare zone di influenza nel Mediterraneo, che alimenta latenti venti di terza guerra mondiale; sia etico e morale, in termini di responsabilità da parte delle industrie e degli Stati esportatori di armi e di proliferazione di fenomeni negativi, come la nascita di disumane organizzazioni di traffico di esseri e di organi umani, nonché di episodi di poca trasparenza nella gestione dei centri di accoglienza.
Di fronte al mutato scenario mediterraneo, l'idea di cooperazione sembra oggi un'idea sbiadita, debole e confusa in quanto violata dall'evolversi della globalizzazione, dalla sopravvenuta crisi economica e finanziaria globale, dai flussi di migrazioni incontrollabili, dalla diaspora di terroristi, dall'instabilità politica in molti Paesi, dalle derive populistiche e dalle tensioni nazionalistiche, dalle zone affette da conflitti interni, dalla volatilità dei mercati, che sono elementi che creano nuovi problemi e contraddizioni, intralciando la via del dialogo e la messa in atto di azioni concrete di cooperazione, anche perché, e soprattutto, viene meno la fondamentale condizione della fiducia, indispensabile per creare buone relazioni.
A questo punto, di fronte al mutato quadro di riferimento, affrontare e risolvere i problemi che affliggono il Bacino mediterraneo e ritornare a parlare di cooperazione impone innanzitutto la presa di coscienza che ci troviamo dentro la storia e la ricerca di soluzioni non può prescindere da un'attenta osservazione dei cambiamenti in atto e, principalmente, dagli sforzi per sviluppare la capacità per comprenderli e affrontarli, piuttosto che rifuggirli. Data la complessità delle sfide, i problemi vanno pertanto affrontati, oltre che con una solida dose di buon senso, con lungimiranza e con l'uso di nuovi strumenti nelle strategie di cooperazione, che esigono l'abbandono delle vecchie dialettiche ideologiche e delle ormai superate forme di cooperazione allo sviluppo messe in atto in passato, sia dagli Stati che dalle ONG, risultate inefficaci se ancora sussistono aree di sottosviluppo. A tale proposito ci sembra importante mettere in rilievo che nella ricerca di una soluzione occorre innanzitutto una accorta valutazione delle motivazioni che stanno alla base delle azioni del cosiddetto aiuto allo sviluppo, le cui decisioni se prese unilateralmente sminuiscono il concetto stesso di "aiuto", mentre i progetti di sviluppo risulterebbero più efficaci se scaturissero dalla collaborazione tra le competenze esterne e i fabbisogni interni dei territori interessati. Del resto è questo il vero significato di "cooperazione".
È molto importante inoltre mettere in rilievo che oggi, più che in passato, la cooperazione nel Mediterraneo non può ignorare una visione non solo europea – in quanto non sussistono soluzioni nazionali per gestire fenomeni complessi - ma anche, e soprattutto, globale, che ci fa affermare che potrà trovare realizzazione se si abbandona la logica dei lontani accordi di Yalta e di Bretton Woods e si segua quella di ridisegnare una nuova geografia economica mondiale più democratica, nell'ambito della quale, oltre alla responsabilità delle scelte dei singoli Paesi, un ruolo essenziale dovrà essere svolto dalla mediazione dell'ONU e dal suo agire con un approccio ideale e non ideologico, impegnandosi a creare condizioni di equità, a stabilire delle regole etiche e morali nel funzionamento del sistema economico-finanziario internazionale e a tessere rapporti diplomatici che diano maggiore spazio alla cooperazione, all'insegna del dialogo, della reciprocità e del rispetto dei diritti umani. La cooperazione diventa allora la via per lo sviluppo economico, base indispensabile per costruire gradatamente democrazia e pace. "Lo sviluppo è il nuovo nome della pace" è l'ormai nota frase di papa Paolo VI. Purtroppo, siamo ancora nel pieno di una fase inquietante nella quale prevale la tendenza a costruire muri - come quella dichiarata da diversi esponenti politici e da capi di Stato - e si ignora che il vento della storia sta soffiando verso l'integrazione e la cooperazione, che rappresentano le due fondamentali sfide della modernità, che esigono la capacità di essere gestite con oculatezza e razionalità. Preoccupante è l'idea di costruire muri anche in ambito europeo, come quello pensato dall'Austria con il muro al Brennero, che rischierebbe non solo di vedere annullato il Trattato di Shengen ma di penalizzare il Pil dei Paesi coinvolti, o il referendum in Svizzera per porre limiti ai lavoratori transfrontalieri. Una significativa lezione di integrazione ci viene data dalla recente elezione del sindaco di Londra, Sadiq Khan, musulmano e di origine pakistane, che ha prestato giuramento in una chiesa cristiana. E non è il solo esempio nella storia, remota e recente.
È superfluo sottolineare che la sfida della cooperazione nel Mediterraneo deve rappresentare oggetto di attenzione particolare per l'Unione europea, che ha la necessità non solo di recuperare il tempo perduto ma di affrontare la cooperazione in un mondo ormai globalizzato, che impone l'esigenza di rafforzare il suo ruolo nel Mediterraneo e nel mondo, reso oggi instabile, sia dalla scarsa coesione interna, sia dall'apertura delle economie della sponda sud del Mediterraneo nell'economia globalizzata, come dimostra l'incremento degli scambi con Paesi extraeuropei (soprattutto da parte di Egitto,Tunisia, Marocco, Israele). A tale proposito è significativa la strategia dei Paesi del "Consiglio di cooperazione degli Stati arabi del Golfo" (5) - con i quali l'UE ha stipulato accordi di cooperazione bilaterale sin dal 1988 - cioè da quei Paesi che detengono una rilevante importanza economica nell'area per le ingenti disponibilità di materie prime energetiche e di risorse finanziarie, per l'alto grado di esportazione, per l'alto livello della domanda interna e per la crescita del Pil; quest'ultimo destinato ad aumentare, secondo le stime del FMI. La strategia riguarda essenzialmente l'intensificazione dei rapporti commerciali con i Paesi emergenti dell'Estremo Oriente (Cina, India, Singapore, Corea) - che possono consolidare rapporti politici - ma soprattutto il passaggio da una politica di sviluppo export oriented di petrolio e gas a quella di export oriented diversificata e dinamica, riguardante anche i settori dei trasporti, della chimica, dei servizi, della finanza e altro, nell'ambito della quale un ruolo strategico è svolto dal capitale privato, a conferma della tendenza a consolidare una cooperazione che parte dal basso. Non bisogna sottovalutare inoltre che i paesi mediterranei del Nord-Africa e del Vicino e Medio Oriente sono appetibili a Paesi come la Cina, la Russia, l'India, la Corea, non solo in termini di scambi commerciali ma anche di investimenti diretti in settori strategici. In prospettiva, pertanto, la sfida dell'UE in tema di cooperazione riguarda anche la forte competizione che nell'area si va affermando in seguito ai cambiamenti nelle strategie geo-politiche globali, che potrebbero spostare il baricentro dell'economia mondiale in Estremo Oriente.
Oggi la cooperazione con i Paesi mediterranei va pertanto ripensata al di là degli aiuti allo sviluppo e di integrazione in quanto chiama in causa il ruolo che l'UE intende svolgere in futuro nel mutato scacchiere internazionale. In questa prospettiva ci sembra prioritario l'impegno, sia di Bruxelles che, soprattutto, dei singoli Stati, di convergere gli sforzi innanzitutto verso l'incentivazione della cooperazione tra i Paesi membri affinchè l'Europa affermi la propria identità culturale e religiosa e realizzi l'unità politica europea, nella consapevolezza che gli Stati non possono affrontare singolarmente le complesse e globali sfide odierne. Sebbene si è tutti d'accordo sulla complessità delle sfide, tuttavia è ancora debole la capacità di analisi della realtà per comprendere la logica del cambiamento, se nei singoli Stati prevale quella degli interessi nazionali.
Seppure la mancanza di una cooperazione euro-mediterranea multilaterale ci prospetta che si è ancora ben lontani da una vera cooperazione, tuttavia ciò non deve sminuire l'importanza delle politiche di cooperazione decentrata e settoriale che, seppure insufficienti, esistono e si sono rafforzate negli ultimi decenni. Ricordiamo i vari accordi bilaterali tra gli Stati sin dal 1991, gli accordi con i Paesi del Maghreb (1989), il Forum Mediterraneo (1994), l'accordo di Agadir (2007) e gli accordi più recenti. Tali politiche vanno incoraggiate, sia perchè potrebbero essere da stimolo per avviare una cooperazione multilaterale, sia per affermare la consapevolezza che è solo nei rapporti decentrati e settoriali che sussistono i presupposti per realizzare una vera cooperazione, e cioè la presenza di impegni vincolanti e la possibilità di ciascuna parte di essere in competizione e decidere strategie che portino al massimo vantaggio per ciascuno, o almeno all'ottimo paretiano (il guadagno per qualcuno senza ridurre il guadagno degli altri). È chiaro che la cooperazione euro-mediterranea multilaterale è nata in uno scenario non cooperativo, dal sapore formale della solidarietà: gli impegni non vincolanti della Politica di aiuto allo Sviluppo sono stati di ostacolo ad una vera cooperazione, essendone assenti i presupposti. A livello teorico, queste strategie di comportamento richiamano la Teoria dei Giochi, che, nel caso di rapporti bilaterali hanno realizzato un gioco cooperativo, mentre nei rapporti multilaterali un gioco non cooperativo, dove l'assenza di fiducia per la mancanza di accordi vincolanti ha impedito l'avvio di una vera cooperazione e di raggiungere l'ottimo paretiano, e, tantomeno, l'"equilibrio di Nash", cioè l'unico punto di equilibrio che l'economista individua per realizzare il massimo vantaggio ai partner coinvolti. Pertanto, nei rapporti multilaterali diventa improprio parlare di cooperazione, seppure il termine venga generalmente utilizzato indifferentemente.
Al di là della mancanza di una vera cooperazione, ciò che bisogna mettere in rilievo è che contemporaneamente ci sono diversi segnali che ci indicano che sicuramente i tempi stanno andando verso la via della maturazione per rendersi conto che siamo di fronte ad un bivio storico, che rende fondamentali e decisive le scelte attuali sulla via della cooperazione per costruire solide basi per il futuro. L'affermazione che i tempi sono in via di maturazione ci viene suggerita dal verificarsi di alcuni inaspettati avvenimenti, sebbene alcuni fuori dall'Europa, che rappresentano segni in questa direzione. Tali avvenimenti, proferiscono, purtroppo, che i tempi di maturazione sono abbastanza lunghi (come dimostra il raggiunto disgelo nei rapporti tra USA e Cuba e l'accordo di pace tra le Farc e il governo della Colombia dopo 50 anni di conflitti, o il percorso democratico e le riforme costituzionali nei Paesi africani del Kenya, della Liberia e della Repubblica democratica del Congo) o che ci si deve trovare di fronte a situazioni estreme, come la lotta al terrorismo che, dopo l'attentato al giornale satirico Charlie Hebdo, ha visto uniti capi di Stato di Europa, Asia ed Africa, dimostrando che la cooperazione è la via da seguire.
Che i tempi siano in via di maturazione è dimostrato anche dalla recente approvazione (settembre 2015) in sede ONU dell'Agenda Globale per lo sviluppo sostenibile, che ha individuato 17 obiettivi e 169 sotto-obiettivi che dovrebbero raggiungersi entro il 2030. L'importante novità dell'Agenda Globale sta nell' associare lo sviluppo globale con la cooperazione tra gli Stati, oltre che riconoscere l'insostenibilità dell'attuale modello di sviluppo se nella valutazione della governance dei vari Paesi è previsto l'utilizzo di parametri non solo dal punto di vista economico (equa distribuzione delle risorse) ma anche sociale (salute, istruzione, ecc.), umano (diritti fondamentali della persona), ambientale, giuridico. L'ONU cioè indica un nuovo approccio globale allo sviluppo che fa la differenza tra "crescita" e "sviluppo", riconoscendo il vero significato di sviluppo in termini di accumulazione di capitale non solo economico ma anche sociale e umano. Le indicazioni dell'ONU richiamano alla cultura allo sviluppo le istituzioni politiche, economiche, culturali e i singoli cittadini.
Ma il segnale più significativo che indica che i tempi stanno andando verso la via della maturazione ci viene quasi inaspettatamente proprio dal Medio Oriente, e precisamente dal Libano, dove, durante il lungo vuoto di potere si è consolidato l'impegno di cooperazione tra i diversi schieramenti politici e - dopo la Dichiarazione di Beirut nel giugno 2015, che riconosceva l'importanza di molti diritti fondamentali - nel dicembre 2016 è stata data la fiducia a un nuovo governo unito e democratico, guidato da Saad Hariri e formato da cristiani e musulmani, da sunniti e sciiti. Il nuovo governo libanese è la dimostrazione che il dialogo interculturale e interreligioso è la carta vincente per affermare una nuova cultura laica e musulmana insieme, dando una lezione politica ai Paesi mediorientali che ancora non hanno imboccato la strada del dialogo e della cooperazione.
Tempi lunghi ed avvenimenti estremi rendono comunque difficoltosa e irta di ostacoli la strada da percorrere verso una vera cooperazione, in generale, e nel Bacino mediterraneo, in particolare, ma proprio ciò deve fare riflettere sull'importanza delle scelte attuali e sulla loro efficacia nel tempo e nello spazio, che devono considerare la cooperazione la bussola da seguire. Oggi, più che in passato, è necessario rafforzare gli sforzi per affrontare le numerose sfide, sia in campo politico che economico, sociale e ambientale, al fine di restringere i tempi ed evitare avvenimenti estremi. Peraltro, essendo la politica e l'economia di molti Paesi orientali influenzate dalla religione, un contributo significativo potrà derivare dall'intensificarsi del dialogo tra le religioni, che costituirà un notevole sostegno nella soluzione di molti problemi. In questo senso è forte la voce di papa Francesco e il suo invito e le sue azioni a favore del dialogo.
La responsabilità è certamente e prevalentemente politica, nel senso che la scelta di fondo è quella tra la correzione dei grovigli originati dal neoliberismo globalizzato e ridurre le disuguaglianze economiche attraverso la creazione di reti di cooperazione, da un lato, e il mantenere la forbice tra ricchezza e povertà e avvantaggiare l'economia finanziaria a scapito dell'economia reale, dall'altro. La responsabilità politica va necessariamente coniugata con la responsabilità civile affinchè si delinei un nuovo capitalismo che applichi i concetti di giustizia come unità di misura, al fine di assicurare un equilibrio economico, sociale e politico in un mondo ormai multicentrico e multiculturale. Un ruolo fondamentale spetta alla politica estera e di sicurezza comune (Pesc) dell'UE, affinchè, insieme agli accordi economici, la cooperazione possa fare un salto di qualità, in termini culturali, di rafforzamento delle reti di cooperazione e, in definitiva, di giustizia, libertà e solidarietà.
In conclusione, dalla sommaria analisi si evince che, sebbene dal punto di vista economico si siano raggiunti alcuni risultati (accordi bilaterali), è dal punto di vista della cooperazione politica e della sicurezza che i piani non hanno sortito effetti significativi (riforme democratiche). Tuttavia, il fallimento di una vera cooperazione euro-mediterranea non può imputarsi del tutto alla mancanza di volontà ma sicuramente al fatto che tra le parti è stato difficile instaurare un dialogo paritetico dal punto di vista ideologico: da un lato l'UE con il suo modello di sviluppo basato sul potere e sul profitto, dall'altro i Paesi del sud del Mediterraneo con una politica e un'economia non solo più deboli ma spesso influenzate dalla particolare identità culturale che si è identificata con la politica. Da entrambi i lati, ciò ha condizionato il modo di porsi in politica ed in economia, presentandosi come due parti antitetiche che hanno reso disarmonici i rapporti di cooperazione e di integrazione e impedito di trovare significativi punti di comprensione e di convergenza di fronte alla difficoltà di rinunciare ognuno ai propri principi, venendo a mancare così le basi per una proficua cooperazione, indebolite peraltro dall'evolversi della globalizzazione e dai cambiamenti negli assetti geo-politici degli ultimi anni.
È arduo prevedere con certezza il riavvio della cooperazione euro-mediterranea, in quanto gli sviluppi economici e politici dell'area sono imprevedibili, tenendo conto anche che gli Stati Uniti sono oggi meno presenti nel Mediterraneo, che i Paesi arabi hanno visto ridurre la loro importanza economica a causa della riduzione del prezzo del greggio per la concorrenza americana nel settore energetico, che le alleanze economiche dei paesi arabi con i Paesi dell'Estremo Oriente potrebbero indebolire ulteriormente l'Unione Europea, sia economicamente che politicamente, che la Russia non rinuncia ad avere un ruolo importante a livello mondiale, che la politica economica americana del neopresidente Trump avrà ripercussioni nel resto del mondo e potrebbe cambiare gli equilibri internazionali. Una previsione sulla ripresa di una vera cooperazione non sarà sicuramente possibile fino a quando nell'area mediterranea non si siano completate le trasformazioni in atto per dare impulso a condizioni politiche più favorevoli, attraverso il superamento delle fragilità e delle contraddizioni tra solidi valori di identità storica e modernità democratica, nonché il superamento del problema dell'integralismo religioso. E, dal lato europeo, fino a quando l'Europa non colga l'opportunità di darsi un'identità, non metabolizzi la cultura allo sviluppo, non raggiunga una Politica estera e di sicurezza comune, non riveda il Trattato di Dublino per la gestione dei richiedenti asilo, non sia presente in Medio Oriente soprattutto culturalmente e socialmente, non intensifichi i rapporti bilaterali a livello di Paesi per spianare la strada alla cooperazione politica e non inquadri in un progetto politico tutte quelle iniziative esistenti nel mondo imprenditoriale, civile e istituzionale, per non sottovalutare il principio di sussidiarietà su cui si basa la tendenza a cui è destinata la cooperazione, cioè ad avere successo anche se parte dal basso, dalla società civile.
Alla luce dell'analisi della realtà, il termine cooperazione è un termine che indica una dimensione concettuale molto elevata se declinato in un contesto destabilizzato e irto di incognite come quello odierno, ma non per questo deve essere considerato un concetto astratto, essendo il solo termine che merita di catturare l'attenzione in quanto il solo che può contribuire ad innescare un cambiamento positivo in termini di sicurezza e stabilità dell'UE e dell'intera area mediterranea in una prospettiva a lungo termine. Pertanto, la sfida della cooperazione euro-mediterranea resta ancora e sempre aperta.
Note
(1) I Paesi componenti la Conferenza di Barcellona erano i 15 Stati membri dell'UE e 12 Paesi della sponda sud del Mediterraneo (Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, Giordania, Autorità Nazionale Palestinese, Israele, Libano, Turchia, Siria, Cipro, Malta). Inoltre, come osservatori, erano rappresentati i Paesi della Lega Araba, dell'Unione del Maghreb, la Russia, gli Stati Uniti, la Santa Sede e i Peco. Nel 2004 Cipro e Malta hanno aderito all'UE.
(2) Oltre Cipro e Malta, nel 2004 hanno aderito all'UE Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. Nel 2007 hanno aderito Bulgaria e Romania e nel 2013 la Croazia.
(3) I Mandati erano stati affidati ai Paesi vincitori della prima guerra mondiale dalla Società delle Nazioni, istituzione sovranazionale nata in seno alla Conferenza di pace di Parigi nel 1919 con sede a Ginevra. Lo scopo principale della Società, a cui aderirono 58 Paesi, era quello di vigilare sulla pace tra gli Stati, di risolvere eventuali controversie e di infliggere sanzioni economiche ai Paesi trasgressori. L'incapacità di evitare i conflitti interni agli Stati - che la tendenza espansionistica fece susseguire in alcuni Paesi - culminati nella seconda guerra mondiale, e probabilmente l'assenza degli Stati Uniti nella Società, che, pur appoggiandone la nascita, non ne avevano ratificato il Trattato, portò inevitabilmente allo scioglimento nel 1946. La Società delle Nazioni conserva comunque tutta la sua importanza per essere stata il primo organismo internazionale a favore della pace mondiale e della collaborazione nelle relazioni internazionali e per essere stata la costola da cui è nato, trent'anni dopo, l'ONU.
(4) I rapporti di scambio subirono un capovolgimento quando, a partire dal 1973, i Paesi produttori di petrolio, forti della dipendenza dei Paesi occidentali dall'oro nero, riuscirono ad imporre aumenti significativi del prezzo, destabilizzando le economie occidentali.
(5) Il Consiglio di cooperazione degli Stati arabi del Golfo - a cui aderiscono le sei monarchie di Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Oman, Qatar, Bahrein – è nato nel 1981, con lo scopo di creare un'area integrata economicamente e politicamente. Sebbene tale obiettivo non sia stato raggiunto, a causa di contrapposizioni interne, tuttavia conserva la sua importanza economica per la disponibilità di materie prime energetiche (il 30% delle risorse mondiali) e di ingenti disponibilità finanziarie.
22/01/2017 | 13311 letture | 0 commenti
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